О влиянии "поправки Шишлова - Лужкова - Бабурина"
на развитие системы местного самоуправления
в Санкт-Петербурге

В.П.Ложечко
Глава муниципального образования № 54

Известно, что местное самоуправление было введено в Санкт-Петербурге 4 года назад и то лишь по решению суда. Этому предшествовала развернутая в прессе кампания определенной направленности. Если - писали газеты - муниципалам, как требует федеральное законодательство, отдать все хозяйственные вопросы, то на границах муниципальных округов появятся шлагбаумы, транспорт встанет, начнется приватизация детских садов и школ, а затем их перепрофилирование в бизнес центры и казино, жилье разрушится окончательно, а все деньги разворуют. От такой напасти город надо спасать. И спасли - срочно ввели поправку Шишлова - Лужкова - Бабурина в Федеральный Закон "Об общих принципах …", которая "в целях сохранения единства городского хозяйства" предоставляет право городам федерального значения Москве и Санкт -Петербургу своими законами определять три важнейшие составляющие местного самоуправления (п.3 ст.6 ФЗ "Об общих принципах…"):

  • предметы ведения муниципальных образований;
  • объекты муниципальной собственности;
  • источники доходов местных бюджетов.

Чем же введение этой поправки обернулось для МО Санкт-Петербурга? Наиболее наглядно это можно проиллюстрировать на примере формирования муниципальной составляющей бюджета города.

Законом "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" для МО города определены 24 предмета ведения против 30 в Федеральном законе. Правда, для пригородных МО этот перечень несколько расширен.

Для исполнения предметов ведения нужны средства хотя бы в объеме минимально необходимых расходов. По ряду предметов ведения законодательно установлены такие нормативы. Однако, добиться от Комитета финансов обоснований и расчетов этих нормативов нам до сих пор не удалось, что ставит под сомнение их обоснованность. Кроме того, ряд предметов ведения фактически нам не передан, т.к. нет нормативов, а большинство МО являются дефицитными.

Примером этого являются вопросы, касающиеся муниципальной собственности. По закону предметами ведения МО являются: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности МО; организация и содержание различных муниципальных учреждений и унитарных предприятий. Во многих МО такие учреждения и предприятия уже есть. Кроме того, на балансе МО находятся: различное оборудование, механизмы, инструмент, мебель, оргтехника и т.д. А нормативов по этим предметам ведения нет, т.к. органы госвласти считают, что собственность у МО может быть только после передачи им объектов госсобственности (ст.11 Закона "О бюджете Санкт-Петербурга на 2002 год").

Сегодня есть Закон Санкт-Петербурга о порядке передачи объектов в муниципальную собственность, но он практически не работает, т.к. ни администрация города, ни большинство депутатов Законодательного Собрания не хотят что-либо передавать муниципалам, даже занимаемые ими помещения.

Еще одна проблема - отсутствие четкого разграничения полномочий и аутентичного толкования норм законов, что является причиной споров и конфликтов между органами государственной власти и муниципальными образованиями, но, самое главное, порождает произвол и размывает границы зон ответственности. Конфликты возникают при попытках органов МСУ участвовать в управлении торговой деятельностью на своей территории; при привлечении лиц к административной ответственности за нарушения в сфере торговли и благоустройства; при попытках взять на себя ответственность за санитарное содержание территории и вывоз мусора.

И совсем свежая ситуация из этого ряда. Согласно закона Санкт-Петербурга, предметом ведения МО является ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий, а для пригородных МО - и благоустройство территории. Однако, в принятом Законе о бюджете на 2002 год всем МО на эти цели предусмотрено 190 млн. руб., а Комитету по содержанию жилого фонда - более 1,4 млрд. руб. Это не просто явное недоверие местному самоуправлению. Это нарушение законодательства, в частности ст. 133 Конституции РФ, где установлен запрет на ограничение прав МСУ.

Столь же проблемная ситуация и с доходными источниками МСУ. Более половины муниципальных образований Санкт-Петербурга являются дефицитными, то есть не получают собственных доходов даже в объеме минимальных нормативов бюджетной обеспеченности.

Однако, ст.37 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, то органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления иные доходные источники бюджета субъекта РФ.

У нас в городе сложилась практика покрытия дефицита из фонда финансовой поддержки МО. У многих МО поступления из этого фонда превышают собственные доходы. Если следовать логике городских властей, считающих фонд финансовой поддержки полноценным доходным источником местных бюджетов, то можно дойти до абсурда: оставить муниципалам только штрафы за нарушение правил благоустройства, а остальные минимально необходимые расходы покрывать из счет ФФП. И это будет вроде бы законно из-за поправки Шишлова - Лужкова - Бабурина. Вот тогда уже все МО "сядут" фактически на сметное финансирование и о развитии МСУ в Санкт-Петербурге можно забыть.

Похоже, что к этому все и идет. Анализ показал (см.табл.), что до 2000 года включительно наблюдался рост доли минимально необходимых расходов местных бюджетов в расходах городского бюджета (1998 - 1,3%; 2000 - 2,9%), однако в бюджетах на 2001 год и 2002 год эта доля такова, что говорить о серьезном желании городских властей развивать МСУ не приходится (2001 - 1,1%; 2002 - 1,32%). Более того, Правительство города планирует увеличить долю расходов местных бюджетов к 2005 году лишь до 2,14%.

Сведения о расходах бюджетов
муниципальных образований Санкт-Петербурга

  Показатель

1998

1999

2000

2001

2002

Минимально необходимые         расходы МО (тыс.руб.)

 

101269

397130

485934

730640

Доля минимально необходимых расходов МО в расходах              бюджета СПб

1,3%

2,0%

2,9%

1,1%

1,32%

Фактические или планируемые* расходы МО (тыс.руб.)

178974

289970

723449

679437*

995326*

Количество (%) дотационных МО

   

59 (53%)

64 (57%)

60 (54%)


В бюджете города минимально необходимые расходы местных бюджетов выросли в 2002 году по отношению к 2001 году на 50,4%, а собственные доходы МО - только на 42%, т.е. разрыв между расходами и доходами продолжает увеличиваться!

Таким образом, можно констатировать, что государственные органы Санкт-Петербурга не спешат, точнее не желают, делиться властью и реально передавать органам МСУ положенные им по закону полномочия. Более того, делается все, чтобы поставить муниципальную власть под контроль государственной власти и управлять муниципалитетами. Для этого сохраняется положение, когда большинство МО являются дотационными и лишены реальной финансовой самостоятельности, когда исполнительная власть вмешивается в полномочия муниципалитетов и игнорирует их законные требования.

Такое отношение к местному самоуправлению переводит проблему из экономико-правовой плоскости в политическую, ставит под сомнение заявления губернатора Санкт-Петербурга о необходимости дальнейшего развития местного самоуправления и ведет к дискредитации органов МСУ в глазах населения. Для исправления сложившейся ситуации необходимо срочно подготовить и принять, возможно и на федеральном уровне, пакет законопроектов о разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Но, самое главное, губернатор и Законодательное Собрание должны проявить политическую волю и перейти от деклараций к реальным действиям, направленным на ускоренное развитие местного самоуправления в Санкт-Петербурге, на расширение полномочий муниципалитетов. Убежден, что это пойдет только на пользу всем горожанам.

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.