О РЕФОРМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Борис ВИШНЕВСКИЙ,
политолог, эксперт Государственной Думы

На конец сентября планировалось внесение президентом в Государственную Думу нового варианта закона о местном самоуправлении, который должен был "запустить" в стране муниципальную реформу. Однако, на состоявшемся 13 сентября заседании Госсовета выяснилось, что вариант, подготовленный комиссией, которую возглавляет заместитель руководителя президентской администрации и бывший вице-губернатор Петербурга Дмитрий Козак, не станет окончательным.

Рабочая группа Госсовета под председательством тюменского губернатора Сергея Собянина, и включающая, в частности, московского мэра Юрия Лужкова, саратовского губернатора Дмитрия Аяцкова и новгородского губернатора Михаила Прусака, будет дорабатывать документ - и в парламенте он появится лишь в конце года. Так что, вокруг муниципальной реформы будут сломано еще немало копий…

Любопытно, что, по мнению Дмитрия Козака, местного самоуправления в России вообще не существует. Ведь выборные органы местной власти реально работают лишь в 630 из 153 тысяч городских и сельских поселений. Что означает: Конституция, гарантирующая нам право выбирать власть, не работает в 99.6% случаев. Почему?

Не секрет, что стройная и хорошо отлаженная в соседней с нами Европе система МСУ - означающая, в первую очередь, право и возможность решать местные вопросы на месте, имея для этого деньги, ресурсы и полномочия, - неважно приживается в России. В Германии и Швеции, Польше и Италии, Швейцарии и Дании, Португалии и Нидерландах, Литве и Финляндии - всюду мы видим похожие в главном схемы. Большинство каждодневных вопросов решает вовсе не правительство страны или органы власти крупных "субъектов" - графств, земель, губерний или кантонов, а выборные муниципалитеты. Власть при этом децентрализована, и быстро и оперативно реагирует на нужды граждан - ведь ее представители живут в максимальной близости к тем людям, на жизнь которых влияют их решения.

В свою очередь, и гражданам при такой схеме куда легче "надавить" на власть, если она скверно выполняет свои обязанности. Нам же внедрить подобную систему никак не удается. Попытки были - стоит напомнить, что еще десять лет назад в России работали более 30 тысяч городских, районных и поселковых Советов. Да, к их работе было немало претензий (но к кому их не было?), да, их часто обвиняли в том, что они "забалтывают" важные вопросы и вмешиваются в работу исполнительной власти - но они работали, и система постепенно налаживалась.

С осени 1991 года было введено разделение властей, и в каждом городе или районе, помимо Совета, был и наделенный собственной компетенцией глава администрации. Естественно, между "ветвями" возникали конфликты, но было бы странно предполагать, что без них можно обойтись. Однако, пришла осень 1993 года с ее "черным октябрем" и только-только встающее на ноги российское МСУ было уничтожено. Указом президента Бориса Ельцина от 9 октября 1993 года № 1617 деятельность Советов была прекращена, а их полномочия "в целях обеспечения подлинного народовластия" были переданы соответствующим администрациям.

Проведенная затем серией президентских указов реформа МСУ превратила представительные органы местного самоуправления в "полусовещательные" структуры при администрациях. Принятый в 1995 году федеральный закон "Об общих принципах МСУ" положение если и исправил, то ненамного. Да, во многих городах мэры стали избираться всенародно, многие муниципальные советы расширили свои полномочия, но появившаяся "финансовая вертикаль" сделала органы МСУ полностью зависимыми от региональных властей.

Суть - в том, что российское законодательство составлено так, что "муниципальные" доходы в основном определяются региональными властями. И они же решают, давать или не давать "убыточным" (каковых большинство) муниципалитетам дотации. Нетрудно догадаться, к каким последствиям ведет право "высших" решать, сколько денег будет у "низших". В результате не только районы и поселки, но и крупные города - центры регионов - оказываются на "голодном пайке", поскольку финансы концентрируются в региональном бюджете. Именно это в последние годы ведет к "системным" конфликтам губернаторов и мэров областных центров. Заметим, впрочем, что таким путем губернаторы лишь воспроизводят стиль взаимоотношений федерального центра с ними самими: "центр" тоже старается оставить себе побольше денег, а регионам "спустить" поменьше. В общем, не стоит удивляться, что самое нижнее звено этой цепочки оказывается и самым бесправным. И говорить о "самоуправлении" и участии граждан в решении насущных для них вопросов просто не приходится…

Что касается Петербурга и Москвы - у них, как известно, особый статус и особая организация МСУ, о которой автору не раз приходилось писать на страницах "Санкт-Петербургских ведомостей". Наш город разбит на 111 частей, в том числе - на 82 внутригородских и 29 пригородных муниципалитета, лишенных каких-либо реальных полномочий, и до сих пор остающимися "нелюбимыми детьми" городских властей. "Если бы мы могли дать им меньше полномочий, дали бы меньше. Но это было уже невозможно", - говорил один из депутатов Законодательного Собрания, комментируя пять лет назад городской закон о МСУ. Остальные народные избранники, может быть, и не выражались столь откровенно, но в массе своей придерживались того же мнения.

Однако, именно муниципалитеты принимают на себя "первый удар" недовольства граждан! "Люди не слишком разбираются в том, кто и за что в стране и в городе отвечает, - считает председатель муниципального совета № 8 Андрей Борисов, который депутатствует на Васильевском острове третий десяток лет, и по праву может считаться "дуайеном" питерского МСУ. - Они бегут к нам, поскольку мы ближе всего, и требуют решить вопрос". Между прочим, такого же мнения и Владимир Путин: в его апрельском Послании к парламенту говорилось, что "именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов, таких как о ветеранах, и за работу ЖКХ, и за очень многое, многое другое". И еще одна, весьма актуальная цитата из президентского Послания: "В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблеме местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах"...

Теперь, кажется, уделять внимание начали. Но что же предлагает задуманная в президентской администрации муниципальная реформа?

Для начала, предлагается уточнить понятие территории, где граждане имеют право на выборную власть. Теперь это будет населенный пункт или группа населенных пунктов, в которых проживают в общей сложности не менее тысячи человек. Там, где людей проживает меньше, не будет права на избрание самостоятельных органов МСУ.

Затем - вводится три типа муниципальных образований.

Во-первых, это будут муниципалитеты: нынешние города районного значения, поселки городского типа или объединенные в один муниципалитет небольшие поселения. Они будут наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизни людей этих населенных пунктов.

Во-вторых, это будут муниципальные округа, включающие несколько муниципалитетов, и решающие "межмуниципальные" вопросы - транспортного сообщения между муниципалитетами, организации системы образования и здравоохранения, охраны общественного порядка, строительства местных дорог. По словам Дмитрия Козака, пусть сами решают - оставлять по небольшой и бедной школе в каждом из поселков, или "сброситься" на одну нормальную школу, в которую дети будут ездить на специальном автобусе (как в знаменитом фильме про Форреста Гампа). В этих муниципальных округах принимать все нужные решения будет "межмуниципальный" орган МСУ, представителей которого будут выдвигать входящие в него муниципалитеты. Мэров в округах не будет - заниматься местным хозяйством будет наемный управляющий, договор с которым будет заключать с одной стороны, "межмуниципальный" совет, а с другой стороны - губернатор региона. Если в округе дела идут плохо - не решаются проблемы жилищного хозяйства или выплаты зарплаты бюджетникам - управляющего можно уволить.

И, в-третьих, это будут крупные города, в том числе областные и республиканские центры, общим числом около 350, которые тоже получат права муниципальных округов. Здесь комиссия Козака предлагает сохранить выборных мэров, то есть - зафиксировать статус-кво.

Наконец, в особую "зону" МСУ выделяются Москва и Петербург, по которым предполагается принятие отдельного федерального закона, устанавливающего, как будет организовано наше самоуправление. Но в этой области пока не "озвучены" никакие предложения.

Описанные принципы муниципальной реформы видятся достаточно разумными - совершенно понятно, что в микроскопических "поселениях", где живет несколько сотен (а то и десятков) людей, при всем желании нельзя решить местные вопросы за счет местных налогов. Но главная проблема - не структурные изменения, а финансы: если органы МСУ, как сейчас, будут сидеть на "голодном пайке", то не имеет никакого значения, в каких административных границах они будут избираться. И хотя Козак все время говорит о грядущем перераспределении налогов в пользу муниципальных властей, нетрудно предсказать, что на этом пути реформа МСУ встретит серьезнейшее сопротивление в правительстве (особенно - в Минфине). Ведь вся бюджетная практика последних лет говорит о том, что "центр", стремясь держать "низы" на "финансовой игле", выступает против долговременного закрепления за ними источников доходов, предпочитая каждый год "решать вопрос" отдельно. И скептики утверждают: если рычаги влияния на МСУ и будут "выбиты" из рук губернаторов, то вовсе не для того, чтобы их отпустить совсем, а для того, чтобы их тут же перехватил "центр", создав еще одну "вертикаль"…

В этой связи достаточно симптоматичны замечания, сделанные на заседании Госсовета. Достаточно сказать, что предложение Дмитрия Козака о том, чтобы местным бюджетам была обеспечена финансовая автономия, не зависящая от региональных властей, заменяется другим: доходы муниципалитетов будет регулировать "центр". Смысл этой "замены" не нуждается в комментариях.

Если же говорить о Петербурге - заметим: в большинстве крупных городов Европы - в Лондоне и Варшаве, Гамбурге и Стокгольме, Париже и Вене, Берлине и Бремене имеются выборные районные муниципалитеты. А, скажем, в Большом Лондоне в последние 15 лет "общегородского" совета нет вообще: город управляется советами 32 районов и корпорацией Лондонского Сити. Может быть, и нам пора двинуться по этому же пути?
Да, наверное, не стоит делать одним муниципальным образованием, скажем, Калининский район с его полумиллионным населением, но его можно было бы достаточно естественным путем поделить на три части. Точно так же было бы вполне естественно разделить Васильевский остров на два муниципальных образования (старую и новую часть района), а Петроградская сторона вполне "уложилась" бы в один муниципалитет. И так далее. Это естественным путем решило бы и проблему увеличения финансовой базы - а то сегодня бюджеты всех 111 питерских муниципалитетов составляют полтора процента от бюджета "северной столицы". Если подсчитать - получается по 10 рублей на жителя в месяц. Вот и решайте "проблемы местного значения". Что называется, на тебе десять рублей, и ни в чем себе не отказывай…
И, в заключение, еще одна цитата из президентского Послания.

"Хотел бы еще раз подчеркнуть - без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью, и на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны"…

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.