ШТРИХИ К ПРОЕКТУ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Г. Хитров

Местное самоуправление в России находится на обезьяньем уровне. Вероятно поэтому оно не находит должной поддержки у населения. Столь резкое заявление несомненно требует пояснения. Начну со словаря, хотя бы со "Словаря русского языка" С. И. Ожегова. Возьмем слово "обезьянничать". В словаре значится: обезьянничать - слепо подражать кому-нибудь, перенимая манеру поведения. В отношении самоуправления в России можно сказать, что мы копируем его с запада, копируем внешне, по-обезьяньи. Создав структуры местного самоуправления, мы не наделили их должными властными полномочиями и финансами. Среди населения бытует мнение, что нынешнее местное самоуправление в России создано лишь для того, чтобы наши демократы могли понравиться западу и могли обмануть хотя бы западную общественность относительно сути происходящих здесь реформ, выдавая их за демократические. Если бы мы и вправду захотели ввести у себя самоуправление, то мы должны были бы начать с объяснения населению, зачем оно нужно, почему без него нельзя обойтись. Т.е. должны были бы осознанно вести агрессивную пропаганду, объясняющую сущность местного самоуправления. Если в качестве чуть ли не единственного аргумента необходимости местного самоуправления выдвигается аргумент - "Оно нам необходимо, потому, что есть на западе", то и отношение к нему соответствующее. Живем-то мы не как на западе.

Желая восполнить пробел в объяснении местного самоуправления как необходимого элемента самоорганизации общества на современном этапе, как необходимого элемента современного государственного строительства, попробую сделать это сам в меру своих сил и способностей.

Человечество издревле интересовалось формами государственного правления. Еще в древних Греции и Риме (а может быть и раньше) выдающиеся умы выделили чистые формы правления: царство, аристократию и демократию. Эти же умы заметили и круговорот этих форм: царство вырождается в тиранию; тиранию сменяет аристократия, которая вырождается в олигархию; олигархию сменяет демократия, которая вырождается в охлократию (власть толпы). Последнюю сменяет царство, и все возвращается "на круги своя". Чтобы разорвать этот порочный круг, уже в древности было предложено создавать смешанные формы правления, т.е. такое правление, когда все перечисленные чистые формы присутствовали бы одновременно. Читатель без труда увидит в современных формах западного правления - президенте, верхней и нижней палатах черты этого самого смешанного управления. Общество развивалось, развивалась и наука об управлении обществом. Когда общество непомерно расслаивалось по степени наличного богатства, то смешанное правление получало название плутократии (не путайте с властью плутов, поскольку речь идет о власти богатства).

Все сказанное выше - общеизвестно. Я же хотел обратить внимание на более позднюю науку - кибернетику.

Если мы посмотрим на общество в целом, то увидим, что оно неоднородно. Без труда можно выделить в обществе меньшинство, которое либо управляет само, либо участвует в управлении, и большинство, которое подвергается этому самому управлению. Первую часть (меньшинство) в соответствии с кибернетической терминологией можно назвать управляющим органом, последнюю (большинство) - объектом управления. Известно, что управляющий орган по сложности должен даже превосходить объект управления. Этого можно добиться, во-первых, усложняя управляющий орган, т.е. вовлекая в управление как можно большую часть общества. Эта ситуация, наверное, и совпадает с самоуправлением, если не рассматривать извращения - болезненный непомерный рост бюрократии. Во-вторых, упрощая (примитивизируя) жизнь управляемого большинства. Третья ситуация - когда и управляющий орган простенький, и управляемое большинство примитивно. Рассмотренные три ситуации можно было бы считать почти равноправными (равновозможными) если ограничиться рассмотрением только изолированного общества (страны). Если же рассматривать это же общество во взаимодействии с другими такими же обществами (странами), то очевидно, что для членов рассматриваемого общества (рассматриваемого изнутри) первая ситуация более предпочтительна.

Оставляя возможность читателю более детального рассмотрения описанных ситуаций для умственных упражнений, замечу, что гражданам России, чтобы не только хорошо жить, но и просто выжить, следует, несомненно, выбирать первый вариант развития общества. Т.е. нужно как можно быстрее и продуманнее развить различные формы самоуправления.

Поскольку я пишу не чисто научную статью, то, опуская основную массу умозаключений и доказательств, спустимся с небес абстракции на грешную землю, точнее на нашу Петербургскую землю. Мы находимся в преддверии очередной реформы местного самоуправления в России и как всегда с учетом специфики городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Вот об этой предстоящей реформе и о предлагаемых новациях я и хотел бы вести речь далее. При этом я буду постоянно оглядываться на сущность самоуправления.

Так, остающийся неизменным и при упомянутой реформе принцип независимости местного самоуправления, с позиций рассмотрения сущности требует уточнения. Независимость местного самоуправления - это независимость от кого и от чего? Если это независимость от ответственности за свои действия выборных и созданных органов местного самоуправления, то нужна ли нам (населению) такая независимость. Полагаю, что должно иметь место как раз обратное - органы местного самоуправления должны зависеть от населения. Что предлагает в этом направлении новый проект закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"? Обратимся к главе пятой проекта и приведем ее оглавление:

"Глава V. Формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении

Статья 22. Местный референдум
Статья 23. Муниципальные выборы
Статья 24. Голосование об отзыве выборного лица местного самоуправления
Статья 25. Сход граждан
Статья 26. Правотворческая инициатива граждан
Статья 27. Территориальное общественное самоуправление
Статья 28. Публичные слушания
Статья 29. Собрание граждан
Статья 30. Конференция граждан
Статья 31. Опрос граждан
Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления
Статья 33. Другие формы осуществления населением местного самоуправления".

Как видит читатель уже только из содержания этой главы, участие граждан в местном самоуправлении и их воздействии на избранных ими представителей местной власти весьма сильно регламентировано. К новациям проекта следует отнести появление статьи 28 - "Публичные слушания". В этой статье говорится:

"3. Публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам:

принятия устава муниципального образования, а также внесения в него изменений;
принятия местного бюджета и утверждения отчета о его исполнении;
принятия планов развития муниципального образования;
принятия решения о преобразовании муниципального образования".

Статья 26 - "Правотворческая инициатива граждан", также претерпела изменения. Теперь, даже местный законодатель, не может установить порог выше определенного предела (3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом) для числа граждан проявляющих инициативу. Более того, в статье говорится: "В случае отсутствия нормативного правового акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом".

Изменения коснулись и содержания "Муниципальных выборов" (статья 23), в том числе и опосредовано через статью 35 - "Представительный орган муниципального образования".

Чтобы быть лучше понятым, я поясню это на примере Петергофа. Число жителей в Петергофе (как муниципальном образовании) более 50 тысяч. В соответствии со статьей 35: "4. Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
………………………………………………..
сорока - при численности населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек;
………………………………………………….".
Сейчас в Петергофе местный совет насчитывает 20 человек, а будет в соответствии с проектом насчитывать как минимум 40 человек. Встает вопрос, как выбирать этих 40 депутатов нашего местного совета. Уже в своих более ранних статьях, анализируя ситуацию в Петергофе, я предлагал выбирать депутатов местного совета по одномандатным округам. Именно такие выборы наиболее полно соответствуют принципу последующей зависимости депутата от населения.

Последующая зависимость избранных депутатов от избирателей важна в свете и других новаций проекта. Я имею в виду положение о возможности привлечения местными властями населения к исполнению "общественных повинностей" (статья 17, пункт 2). Во времена все учащающихся техногенных и природных катастроф и затянувшегося переходного периода в стране появление такого положения в законе вполне объяснимо. Однако быть уверенным, что это положение не пойдет во вред, можно, только если власти, которые могут вводить это положение в действие, будут в необходимой степени зависеть от населения.

Несомненной новацией является, и это в проекте принципиально, разработка статей о структуре муниципальных образований. Как родовое понятие муниципальное образование содержит в себе сельское и городское поселения, муниципальный район и городской округ (соответствующие определения приведены в тексте проекта). Для жителей Санкт-Петербурга это особенно важно по нескольким причинам.

Во-первых, (наконец-то!) можно будет поправить огрехи структуры городского управления. Читателю приходилось сталкиваться с администрацией территориальных управлений Санкт-Петербурга и он не мог не обратить внимания на то, что данному уровню исполнительной власти в городе не был сопоставлен соответствующий уровень представительной власти. С появлением муниципальных районов (городских округов) появляются и представительные органы власти на уровне районов (территориальных управлений) города.

Во-вторых, жителям придется выбирать - стать ли на сторону предлагаемых реформ, направив их развитие в нужном для себя русле, или подчиниться крючкотворству городских властей, которые вновь постараются максимально выхолостить предложения по совершенствованию местного самоуправления. Последнее весьма вероятно, поскольку налицо ограничение полномочий и возможностей (в первую очередь к злоупотреблениям) как Законодательного Собрания, так и Администрации города. Несомненно, при появлении представительных органов власти муниципальных районов (городских округов) изменится процентное распределение бюджета города. Сейчас (на протяжении последних лет) бюджет всех муниципальных образований - около 2%, бюджет всех территориальных управлений - около 18%, а бюджет комитетов, подвластных губернатору, - около 80% от бюджета города. Последняя цифра, очевидно, будет уменьшаться. Ну, а кто же захочет делиться властью и деньгами? Боле того, и упомянутые 18% также подвластны губернатору. Уж они то точно должны выпасть из под его власти, если реформа пойдет по пути совершенствования местного самоуправления.

Выше я говорил о том, что есть в наличии в проекте, естественно упомянув лишь самую малость, но весьма важную на мой взгляд. Сейчас же я хочу сказать, чего нет в проекте. В проекте не уделено должного внимания механизмам, с помощью которых можно реализовать сформулированные в проекте положения. Так различные статьи проекта требуют обнародования (опубликования), принимаемых местными властями правовых актов, положений, распоряжений, решений, документов. Это можно делать, если у представительных органов местной власти есть свой печатный орган. Несомненно, реформа местного самоуправления пошла бы значительно живее, если бы проект предусматривал финансирование, скажем, газеты, являющейся органом представительного органа муниципального образования и обязательно органом общественности. Не обязательно органом самого мелкого муниципального образования, но, по крайней мере, муниципального района. При этом, не забывая, что мы живем в XXI веке, нужно, чтобы кроме собственно газеты в бумажном варианте, существовала ее электронная версия в интернете.

Сделаю отступление, чтобы подчеркнуть важность последнего положения. Не знаю, богом ли, природой ли, но человек наделен разумом. Разум дает возможность значительно ускорить (или затормозить) осуществление принятых планов, поскольку позволяет с помощью умственных моделей, получаемых, в том числе, и с помощью продуктивных обсуждений, избежать длительного пути проб и ошибок. По крайней мере, существенно сократить этот путь. Газета и могла бы стать той самой трибуной для продуктивных обсуждений, которые, в свою очередь, позволили бы избежать длительного пути проб и ошибок.

В заключение хотел бы сказать, что сейчас как раз наиболее подходящее время для обсуждения. Проект не еще принят, и мы можем еще повлиять на скорость нашего цивилизованного развития. Хотел бы также отметить, что предлагаемый проект показывает, что наше общество уже отличается от крыловской мартышки и знает, куда поместить очки-самоуправление.

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.