САМИ МЫ МЕСТНЫЕ…

Б. Вишневский

Президент внес в Госдуму новую версию закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Это - уже третья версия за последние 12 лет (первая была принята в 1991 году, вторая - в 1995 году), и вновь - серьезно отличающаяся от предшествующих. В общем, третья "муниципальная революция" - которую авторы предпочитают называть муниципальной реформой…
Главный разработчик проекта, замглавы президентской администрации Дмитрий Козак излучает оптимизм, и заявляет, что обсуждения с лидерами думских фракций "не предвещают серьезных угроз для концепции законопроекта". Угроз действительно нет - даже те фракции, которые традиционно выступают критиками правительства, заявляют о поддержке концепции Козака, отмечая лишь отдельные недостатки. И можно уверенно прогнозировать принятие закона о муниципальной реформе. Но столь же уверенно можно прогнозировать и то, что в результате этой реформы положение станет еще хуже, чем сейчас.

Хорошо известно, что "нижний", наиболее приближенный к населению уровень публичной власти - местное самоуправление (МСУ) - одновременно является и самым бесправным. Дело в том, что российская власть задолго до путинской "вертикали" была устроена так, что ресурсы и полномочия стягиваются "наверх", а обязанности и ответственность передаются "вниз". И в этом смысле ситуация совершенно "зеркальна": точно так же, как "центр" ведет себя с регионами, сами регионы ведут себя по отношению к МСУ. Иными словами, обдирают как липку. Ведь муниципальные доходы в основном определяются региональными властями, и они же решают, давать или не давать "убыточным" (каковых большинство) муниципалитетам дотации.

В итоге подавляющее большинство муниципалитетов сидит на "голодном пайке", при этом, являясь "крайними" перед гражданами - им-то не у кого изъять доходы и не на кого переложить ответственность. Между тем, именно они отвечают за такие "больные" сферы, как жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, социальная поддержка, благоустройство, и многие другие. Результат - замерзающие дома, парализованный транспорт, невыплаты зарплаты, забастовки…

Понятно, что ситуация - ненормальна, и ее надо разрешать. Как? В выступлениях Козака звучит: надо жить по средствам, нельзя обманывать граждан, довольно "нефинансируемых мандатов" и заведомо невыполнимых государственных обязательств. Бесспорная мысль. Но что дальше? Дальше предлагается не бюджетно-финансовая (как следовало бы), а структурная, точнее административно-территориальная реформа.

Сама по себе она, заметим, вполне разумна. Предлагается разделить все муниципальные образования на типы (поселения, муниципальные округа и крупные города), так, чтобы рационально разграничить полномочия, доходы и собственность в сельских районах, "довести" МСУ до каждого гражданина, увеличить влияние представительных, избираемых гражданами, органов МСУ, запретить совмещать должности главы муниципальной администрации и главы представительного органа.… В общем, все хорошо, прекрасная маркиза, кроме одного: ключевая проблема МСУ - деньги, а не структурное несовершенство. А эта проблема не только не решается, но даже и усугубляется.

Первый шаг к тому, чтобы создать нормальное МСУ, очевиден: сделать его финансовую базу "неотчуждаемой". Пока же в муниципальный карман, наполняемый "снизу", можно будет безнаказанно залезать "сверху" - не помогут никакие структурные изменения. И если муниципалитеты останутся нищими - неважно, в каких границах они будут избираться.

Между тем, в Думу внесен упомянутый проект - но не изменения к Налоговому и Бюджетному Кодексам, которые только и могут обеспечить муниципалитетам финансовую самостоятельность. Более того, неизвестно, будут ли эти изменения предложены. В прошлом году Дмитрий Козак много и охотно говорил о перераспределении налогов в пользу муниципальных властей, но затем перестал. И понятно, почему: подобное намерение не могло не встретить серьезнейшее сопротивление в правительстве. Если "низы" будут финансово независимы - как ими "управлять"?

Но суть дела - не только в том, что у местных властей, как и сейчас, не будет денег на исполнение своих законных полномочий. А в том, что на них собираются "повесить" еще и часть полномочий государственных. Заметим: объем социальных обязательств государства на 80% превышает сумму всех бюджетов, имеющихся в стране - от федерального до местных. Правда, Козак говорит: "все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены целевые субвенции на их выполнение". Просто-таки замечательно. Но в законопроекте (пункт 2 статьи 20) написано, что даже если это требование и не соблюдено - местные власти вправе обратиться в суд, но все равно обязаны исполнять "делегированные" им "сверху" госполномочия! Как говорится, "на тебе пять рублей, и ни в чем себе не отказывай"…

Что получается? Отказаться от "делегирования" МСУ не вправе. Не исполнять госполномочия нельзя, исполнять - не на что. Одолжить деньги? Но в проекте предусмотрено введение региональными властями в муниципалитете "временной финансовой администрации" (по сути - внешнего управления) в том случае, если долги МСУ превышают 30% его доходов. Учитывая, что конфликты между губернаторами и мэрами давно стали системными, нетрудно предположить развитие событий. Любой губернатор в два счета организует "неугодному" МСУ искусственную задолженность, после чего введет "временную администрацию". Продавать имущество, чтобы заплатить "бюджетникам", или закупить топливо перед наступлением холодов? Но органы МСУ не обделены муниципальной собственностью, которую им передают медленно и неохотно. Можно, конечно, понимая свое бессилие, уйти, уступив место другим. Но авторы проекта предусмотрели и эту возможность: до 2005 года накладывается запрет на любые перевыборы МСУ…

Чтобы ситуация стала понятнее, изложим ее на бытовом языке - ведь государственный бюджет имеет много общего с семейным. Угадайте с трех раз, что скажет Козаку жена, если Дмитрий Николаевич не будет приносить домой зарплату, но будет требовать регулярно кормить его ужином? При этом в доме нет вещей, которые можно было бы продать, а если залезть в долги - тут же появится свекровь, которая будет вместо невестки планировать семейный бюджет и контролировать его. Разводиться на ближайшие два года запрещено. Что остается? Наложить на себя руки от безысходности, или просить милостыню? Что же, так и видятся депутаты МСУ, хором исполняющие на подведомственной территории песню "сами мы местные, подайте, кто сколько может, на исполнение государственных полномочий…".

Настоящие ученые, как известно, сперва ставят опыты на себе. И, возможно, было бы полезно, чтобы разработчики муниципальной реформы пошли именно этим путем. Или, по крайней мере, для начала проконсультировались с женами.
.

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.