распечатать
ИСТОРИЧЕСКИЙ ПУТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
 
Статья Главы Муниципального образования № 47 П.И.Широкова в газете "Пулковский меридиан" №3-4, 2003
 
В Петербурге в соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении создана муниципальная петербургская модель. За пять с половиной лет местная власть, беру на себя смелость утверждать, заняла определенную нишу в решении некоторых проблем жизнеобеспечения горожан.
Я не считаю, что сложившаяся сегодня система местного самоуправления, - законченное и сформировавшееся образование. Мы продолжаем искать оптимальную модель стратегии развития местной власти с приемлемым объемом полномочий, но без нарушения целостности организма городского хозяйства.

300-летний юбилей Северной столицы - хороший повод заглянуть в прошлое и задуматься о будущем местного сообщества на следующее столетие. Предлагаю вспомнить историю нашей государственности, обратиться к собственному опыту, так как этот опыт не только значителен, но и определен собственными российскими общественно-историческими традициями, обогащен традиционной национальной культурой и ценностями образа жизни. Небольшой исторический экскурс позволит более глубоко взглянуть на суть местного самоуправления и его роль в сегодняшних условиях.
Первичные формы местного самоуправления у древнерусских славян не просматриваются достаточно четко. Однако отрывочные сведения из летописей свидетельствуют, что были распространены начальные формы участия в управлении простого народа, решавшего голосом (по схеме "любо" - "не любо") избрание князей и "старших" людей, а также согласие или несогласие с предлагавшимися решениями (например, в Великом Новгороде нередко вече решало, быть или не быть очередному походу).
К концу IX в. складываются славянские политические организации, о которых можно говорить с некоторой определенностью. Во главе управления княжеством стоял князь, но он приходил со своей дружиной только на вре-менное пребывание.
Наряду с князьями, во главе управления стояло вече стольного града. Вече было непосредственным сходом всех свободных граждан. Вечевые решения обычно имели полновластную законодательную силу. Однако приниматься должны были не большинством голосов, а единогласно. Поэтому только в совершенно исключительных случаях - например, в условиях подъема патриотического духа - разнородная масса горожан становилась способной принять общее решение.
В таких условиях местное управление на Руси не могло в X-XII вв. достигнуть высокого уровня развития. Но княжества разрастались - для управления отдельными их частями были нужны местные органы "правительственной", т.е. центральной власти. Поэтому князь, занимая престол, рассылал по княжеству своих"мужей", т.е. членов своей дружины, "сажал" их на "местах" - они, соответственно, стали называться посадниками.
В XII-XIII вв. на Руси начинается довольно длительный период возникновения и существования самостоятельных удельных княжеств. О каком-либо общественном самоуправлении того периода серьезный разговор вести нельзя: все зависело от воли удельного князя. Поэтому и объединение Руси Московской, происходившее с начала XIV в. и почти завершенное к концу ХУ в., долго не требовало изменения тех внутренних и общественных порядков, которые существовали в бывших удельных княжествах.
Важную эпоху в истории отечественного местного самоуправления составляет XVI в. - век Ивана Грозного, впервые разделившего Русь на земщину и опричнину. Таким образом, он заложил действенную систему самоуправления, которая соответствовала складывавшейся общественной идеологии. Несмотря на все социальные и политические потрясения, в XVI в. продолжала развиваться и материализовываться идея укрепления страны как единого, централизованного Русского государства.
Реформация середины XVI в. охватила все сферы жизни общества, чему способствовали и создание новых форм центрального управления отдельными отраслями государственной жизни (система приказов), и реформирование армии, церкви, местного управления. Проведение земской реформы коренным образом меняло управление на местах. Эта реформа осуществлялась с начала 50-х годов XVI в. постепенно и поуездно.
На первоначальном этапе так называемые губные дела передавались земским излюбленным головам (позднее - излюбленные старосты). С 1555 г. подобные дела стали направляться в ведение губных дворянских органов, которые представлялись более надежными защитниками интересов дворянского сословия.
Исторический опыт свидетельствует, что у истоков местного самоуправления в России всегда стояло, прежде всего, государство. Тем самым оно решало ряд важных задач, основной среди которых было овладение нарождавшейся энергией гражданственности в обществе и направление ее в русло государственных интересов.
Наиболее ярким проявлением такого подхода может служить преобразовательная деятельность Петра I, первого императора России: он сформировал систему местного самоуправления в городах и добился усиления сословного дворянского элемента в различных органах местной власти.
Сам по себе принцип самоуправления в России был провозглашен Петром в 1698 г. для того, чтобы защитить граждан "от великих убытков, какие терпелись обывателями от приказных и от разных чинов людей". Год спустя он предоставил тем же "обывателям" право самим выбирать, "кого и поскольку они захотят" в Москве - в бурмистерскую палату, а в прочих городах - в земские избы, "меж себя людей добрых и правдивых".
Сами же идеи городского самоуправления наиболее полно были реализованы значительно позже - в ходе магистратской реформы 1721 г. В этот период Главному магистрату (он подчинялся непосредственно Сенату) и городовым магистратам (они были учреждены в городах вместо земских изб) были предоставлены самые широкие полномочия по организации жизни населения городов. Магистраты стали реальными органами городского самоуправления. Им принадлежала, в основном, судебная власть, они же практически полностью управляли городским хозяйством, полицией, торговлей, промыслами, ремеслами и нарождавшейся промышленностью, учреждениями образования и т.п.
В итоге, со времени Петра I, в России сложилось положение, при котором существовали три системы местного управления: бюрократическая, земская и сословная.
Такой порядок вещей продержался более сорока лет. Лишь Екатерина II, сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой, предприняла практические меры к преобразованию всего местного управления на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была относительно последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775г., жалованной грамотой дворянству (1785) и грамотой на права и выгоды городов (1785). Общее устройство местного управления, установленное этими нормативными документами, во многом сохранилось вплоть до начала XX в. Смысл этого устройства сводился к нескольким позициям. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор. В качестве "государева наместника" он был наделен чрезвычайно широкими полномочиями ("и Бог, и царь, и воинский начальник") по надзору за всем местным управлением и судом. Уездное управление в лице исправников и "нижних земских судов" было выборным.
"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" (1785) четко определила место городского самоуправления в жизни государства. Она подтверждала права, данные городам ранее, предоставляла новые права, обобщала и систематизировала законоположения, относившиеся к городскому устройству и общественному управлению.
В этот период впервые вводится в российское законодательство понятие "городское общество", которое состояло из всех жителей тогдашнего города, именовавшихся обывателями, независимо от принадлежности к тому или иному сословию. В Жалованной грамоте говорилось, что "городовым обывателям каждого города дозволяется собираться в том же городе и составлять общество градское", а для общественного городского управления составить общую городскую думу.
В 1864г. Александр II утвердил "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" - документ, в котором была сделана попытка построить местное управление на основе новых принципов организации экономической и политической жизни. В основу выборов органов местного управления был положен принцип имущественного ценза: "Степень участия в делах должна быть пропорциональна участию в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не представлялось другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо".
К решению вопросов местного значения (прежде всего - хозяйственных) стал привлекаться более широкий и расширявшийся круг жителей. В результате местное управление становилось все более гибким и оперативным, оно все больше способствовало ведению предпринимательства, создавало благоприятные для него условия и тем самым расширяло экономическую и политическую базу для своего собственного развития и упрочения.
Городская реформа 1870 г. явилась очередным важным шагом общественного устройства России. В основу Городового положения были положены принципы всесословности представительства, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей, самоуправления городского общества.
Еще одним важным шагом на пути развития и совершенствования местного самоуправления явилось принятие в июле 1903 г. нового Положения об общественном управлении Петербурга, разработанного специально для столицы. Преобразования в той или иной степени коснулись всех сторон петербургского общественного управления: выборной системы, состава гласных, исполнительных органов и органов правительственного контроля.
Как видим, управление столь значимым в территориальном отношении государством, как Россия, не могло реализовываться только по модели централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда. В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864) и городской (1870) реформах. Проведенная "сверху" реформа местного самоуправления, которая выразилась в создании земских и городских властных структур, в целом удачно сочетала общегосударственные и муниципальные аспекты управления. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда. Ее, в свою очередь, дополняли территориальные органы самоуправления (земства) и органы городского самоуправления.
Как известно, к середине 1918г. земства, как и городские органы самоуправления, были заменены Советами, но любопытно, что первоначально такая замена предполагалась как временная - на период гражданской войны и "ломки старого мира". В послереволюционный период административно-территориальное устройство страны также неоднократно реформировалось.
Образование крупных административно-территориальных единиц областного (краевого) ранга открывало перспективы достаточно широкомасштабной и относительно самостоятельной от центра хозяйственной деятельности с учетом местных особенностей и ресурсов. Однако во второй половине 30-х годов так серьезно готовившееся и только что введенное разграничение территории страны было пересмотрено. Число административных областей увеличилось втрое, в последующие годы оно продолжало расти.
В результате действия отмеченных факторов сформировалась систем административно-территориального деления России, которая с некоторыми изменениями, существует и в настоящее время. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый вавгусте 1995 года, определил в качестве основного звена местного самоуправления муниципальное образование. Именно в границах муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В июне 1997г. по аналогии с Федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят закон "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", который закрепил существующую на сегодняшний день модель местного самоуправления. В частности, согласно этому закону, территория города поделена на 111 муниципальных образований, в которые входят 82 муниципальных округа (микрорайона города Санкт-Петербурга); 8 городов и 21 поселок. Вместо местных (районных) администраций введены территориальные управления, находящиеся в прямом подчинении губернатора города.
В основу данного административно-территориального деления легла простая схема: в отдельные муниципалитеты были выделены города-спутники и поселки, а пространство самого города Санкт-Петербурга поделено на участки в соответствии с их принадлежностью к определенной ЖЭС, Первые две группы муниципалитетов образованы естественным путем на основе поселенческого принципа, с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, компактного проживания, представления жителей этих территориальных единиц о себе как о некой социальной общности (жители Пушкина или Се-строрецка, Стрельны илиУсть-Ижоры). Третья группа муниципальных образований - внутригородская - получилась самой многочисленной и сложной по типологии, поскольку создавалась по формальному признаку.
Недостатки примененного принципа деления, не учитывающего многих важных моментов, проявились сразу. На этом не станем останавливаться, так какжители смогли самостоятельно оценить роль и место органов местного самоуправления за пять лет их существования в городе.
Что же следует делать в данной ситуации? Однозначного ответа на этот вопрос пока нет.
Попытаюсь высказать свою точку зрения. Как видно из краткого исторического анализа и опыта изменений в сфере административно-территориального устройства Санкт-Петербурга, во главу угла всегда ставились соображения "объективной целесообразности". При этом тщательно обходились вопросы научного обоснования намечаемых структурных преобразований. Поэтому, прежде всего необходимо перевести вопрос о территориальной организации местного самоуправления в управленческо-правовую сферу.
Исходя из этого, дальнейшие шаги по совершенствованию системы управления в Санкт-Петербурге видятся в кропотливой работе по подготовке общественного мнения к тому, чтобы оно сумело побудить существующие муниципалитеты к добровольному преобразованию и постепенному выходу их в итоге на оптимальный уровень. Промежуточным этапом здесь может стать объединение в корпорации, ассоциации для координации действий и выработки совместных решений в интересах нескольких муниципальных округов. Этот путь позволяет, с одной стороны, сохранить самостоятельность существующих муниципалитетов, а с другой - улучшить качество и эффективность управления ими.
В любом случае при обсуждении данных вариантов необходимо, на мой взгляд, исходить из следующих принципов:
- неделимости территорий административных районов;
- учета особенностей территорий муниципальных образований по следующим критериям:
- по самодостаточности бюджета МО;
- по существующим типам жилых застроек;
- по сложившимся исторически и устоявшимся в сознании населения местам компактного проживания.
Таким образом, разработка оптимальной схемы территориального построения местного самоуправления, в моем понимании, должна происходить поэтапно, сопровождаться адекватными мерами городской поддержки, а, главное, постоянным информированием населения о происходящих процессах, их значении и роли.
Представляется, что обеспечение рационального построения системы местного самоуправления в городе и Московском районе, в частности, должно строиться по следующей схеме:
1) Необходимо произвести оценку территорий (как традиционно сложившихся мест проживания) с учетом существующего деления территорий муниципальных образований и на основе нормы новой редакции Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Хорошей исходной базой для проведения аналитической работы по вопросу поиска наиболее приемлемой и отвечающей особенностям, существующим в Санкт-Петербурге, модели представляется установленные распоряжением губернатора Санкт-Петербурга № 1144-р от 01.11.1999.r. "О Реестре названий объектов городской среды Санкт-Петербурга" перечни исторических районов и исторически сложившихся частей города.
2) Установление действенной системы учета мнения населения, на основании Закона Санкт-Петербурга от 29 декабря 1997г. №228-74 "Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований". Разработка алгоритма решения возможных спорных ситуаций.
3) Проведение процедуры преобразования или объединения муниципальных образований на основании Закона Санкт-Петербурга от 26 апреля 2001 г. №300-44 "0 порядке преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований".
4) Внесение изменений в Закон Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга", а также в уставы муниципальных образований, либо обеспечение принятия новых уставов муниципальных образований, либо признание утратившими силу соответствующих уставов муниципальных образований.
На территории Санкт-Петербурга при таком подходе по данным Северо-Западной академии государственной службы эффективно реализующих свои функции муниципальных образований можно сформировать около шестидесяти.
В любом случае, к изменению ныне существующей системы (при всех ее недостатках и достоинствах) нужно подходить с большой осторожностью, без спешки. Преобразования должны носить научно обоснованный характер и иметь общественно-политическую поддержку в городе. Главное - создать такую систему, которую бы не пришлось кардинально менять к новым выборам и которая способствовала бы устойчивому и динамическому развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге в этом столетии.

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.
  Мнение редакции не всегда совпадает с мнением авторов публикаций.