распечатать
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ ВТОРОГО УРОВНЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
 
Г. М. Хитров, доцент СПбГУ
 
Хотя статья посвящена частному вопросу реформы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, мне все равно придется сначала подняться на вершины абстракции и начать с определений исполнительной и представительной ветвей власти. Затем оглядеться по сторонам, после чего спуститься на петербургскую землю и только тогда приступить к рассмотрению темы вынесенной в заголовок статьи.
Итак, начну с определений, заранее предупреждая читателя, что статья не претендует на окончательное решение вопроса, она лишь приглашение проследовать намеченным путем и прийти к собственным выводам.
Исполнительная власть в государстве - это механизм, предназначенный для регулирования совместного удовлетворения, как совокупных потребностей народа данной страны, так и потребностей каждого индивида в отдельности. В зависимости от того, какие потребности регулирует исполнительная власть - общие, частные или промежуточные, она подразделяется на верховную, местную или региональную. При этом исполнительная власть нацелена на исполнение предписанных ей функций и на совершенствование функционирования и воспроизведения ее в качестве механизма власти. Исполнительная власть, как и народ, с которым она связана, распределена по всей территории.
Представительная или выборная власть предназначена для формулирования интересов народа и индивида в терминах и формах порожденных исторической традицией данного народа, формулирования целей и задач развития общества и индивида на перспективу и закрепления указанного в правовых актах, формулирования заданий для исполнительной власти и контролирования их исполнения.
Поскольку цель статьи - дать хоть и грубую, но достаточно адекватную для целей статьи картину управления обществом, ограничившись лишь исполнительной и представительной ветвями власти, то, понятно, что какие-то функции общественных организаций и гражданского общества включены в функции исполнительной и представительной властей, большая же часть структур и институтов (в широком смысле этого слова), регулирующих жизнь общества и взаимоотношения внутри него, вообще выведены за рамки статьи.
Из определений видно, что исполнительная и представительная ветви власти - это не противостоящие друг другу структуры, а две стороны властного механизма управления в обществе. Из определений также следует, что в случае слабости представительной ветви власти исполнительная ветвь власти начинает работать сама на себя. Если в последнем случае вовремя не исправить положения, то исполнительная ветвь власти начнет заставлять и общество работать на себя. Из сказанного следует, что для нормального функционирования механизма власти необходимо (но, очевидно, не достаточно), чтобы каждому уровню исполнительной ветви власти, был сопоставлен соответствующий ему уровень представительной власти.
Оглядевшись таким образом, спустимся на петербургскую землю.
Что же мы увидим? Мы увидим, что административно-территориальным управлениям, являющимися органами исполнительной власти в Санкт-Петербурге, не сопоставлены органы представительной власти соответствующего уровня. Эту ошибку построения городского управления необходимо исправлять - необходимо создавать представительную районную ветвь власти в Санкт-Петербурге. Эту ветвь власти к тому же необходимо вписать в существующее правовое поле. Проще всего это сделать, если в качестве представительной ветви власти района использовать представительную ветвь власти муниципальных образований второго уровня.
Надеюсь, что выше сказанным доказана необходимость создания в Санкт-Петербурге муниципальных образований второго уровня в виде уже существующих районов города.
Полезность же создания муниципальных образований второго уровня в Санкт-Петербурге заключена в том, что местное самоуправление, только-только зарождающееся, будет находиться под законодательно установленным контролем выше стоящих представительной (законодательной) и исполнительной ветвей власти. Я имею в виду передачу на этот уровень местной власти некоторых государственных полномочий (поручений) и соответствующего контроля за их исполнением. Тем самых можно избежать многих, увы, неизбежных ошибок роста.
Забегая вперед, хотел бы сказать и об объеме полномочий (поручений), который может быть передан на этот уровень местной власти. Так уж сложилось в ближайшем прошлом, что законодательно закрепленный порог явки на выборы в местные советы коррелировал с уровнем поручений местной власти, измеренным в долях от общего объема бюджета города. Так нулевой порог явки соответствовал почти нулевому (менее двух процентов) уровню поручений - бюджету всей местной власти. Новый закон о выборах в местные органы власти Санкт-Петербурга устанавливает порог явки в 20%, следовательно, уровень поручений - совокупный бюджет муниципальных образований второго уровня можно поднять до 20% от совокупного бюджета города. Это примерно равно совокупному бюджету всех нынешних муниципальных образований и всех территориальных управлений. Это совпадение - счастливая случайность, которая также работает на идею создания новых муниципальных образований на районном уровне.
Рассмотрим поближе муниципальные образования второго уровня, как они определены в федеральном законе. Там к муниципальным образованиям второго уровня отнесены муниципальные районы и городские округа. Их различие состоит в том, что городские округа, являются муниципальными образованиями первого и второго уровня одновременно. Муниципальные же районы - это объединения муниципальных образований первого уровня, с сохранением последними своего статуса.
В Петербурге к городским округам можно отнести районы-пригороды, а собственно районы города - к муниципальным районам. На замечание мне, что при таком подходе будет иметь место несоответствие с определениями из федерального закона, отвечу, что статья 79 нового федерального закона дает возможность уточнить определения непосредственно для Санкт-Петербурга, закрепив их в Уставе.
Теперь о времени создания муниципальных образований второго уровня. В своей статье "Вместе с Президентом?" я уже отвечал на этот вопрос - сегодня, поскольку все предпосылки уже есть. При этом существенно, что в качестве представительного органа новых муниципальных образований в "переходный период" должен будет выступить совокупный депутатский корпус существующих муниципальных образований, расположенных на территории городского района. У депутатов существенно повысится уровень обязанностей. Поработав в усиленном режиме в "переходный период", т.е. до 1 ноября 2005 года (или даже до 1 января 2006 года), они решат, нужна ли в Санкт-Петербурге местная власть первого уровня и отразят свой опыт в новых уставах, разработанных под руководством депутатов ЗакСа, точнее на основании принятых депутатами ЗакСа законов Санкт-Петербурга.
В заключение сделаю замечание, касающееся доклада "Первоочередные меры по муниципальной реформе в Санкт-Петербурге". В докладе достаточно подробно освещены большинство подводных камней, которые могут встретиться при преобразовании районов города в муниципальные районы и городские округа. И это действительно так, если смотреть на указанное преобразование, как на некоторый шаг в реформе местного самоуправления. Если же на упомянутое преобразование смотреть как на необходимый шаг в исправлении ошибок построения городской власти, а на реформу местного самоуправления, как на счастливую случайность, дающую возможность произвести необходимые изменения, оставаясь в правовом поле, то большинство трудностей связанных с подводными камнями отпадут. Поэтому я призываю депутатов ЗакСа действовать смелее, памятуя, что у них за спиной есть статья 79 нового федерального закона о местном самоуправлении.
в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.
  Мнение редакции не всегда совпадает с мнением авторов публикаций.