ОЧЕРЕДНОЕ ТОРМОЖЕНИЕ РЕФОРМЫ МСУ?

Г. М. Хитров, доцент СПбГУ

Отложить все дела и «взяться за перо» меня заставило сообщение Росбалта от 1апреля 2004 года: «Валентина Матвиенко займется реформой МСУ».

Дело в том, что любое решение региональных властей Санкт-Петербурга может, как ускорить реформу местного самоуправления в городе, так и затормозить ее.

Так решение городских властей отклонить предложение о моратории на выборы в местные советы в 2004 году затормозило городскую реформу МСУ на годы. Выбранные в марте 2004 года депутаты местных советов никакой реформе не подлежат.

Первоапрельское сообщение Росбалта и насторожило меня - будет ли новое деяние городских властей ускорять реформу или по-прежнему тормозить ее.

Поскольку сообщение короткое, а разбор положений, высказанных в сообщении, требует постоянного обращения к нему, то я приведу это положение целиком, благо современные средства цитирования позволяют это делать без больших усилий.

«Росбалт, 01/04/2004, ГЛАВНЫЕ НОВОСТИ 13:10
ВАЛЕНТИНА МАТВИЕНКО ЗАЙМЕТСЯ РЕФОРМОЙ МСУ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, 1 апреля. Вице-спикер городского парламента Юрий Гладков и депутат Сергей Гуляев на встрече с губернатором Петербурга Валентиной Матвиенко в среду заявили о необходимости двухуровневой системы МСУ. Об этом корреспонденту «Росбалта» сообщил представитель губернатора в петербургском парламенте Михаил Бродский. По его словам, губернатор сообщила, что консультировалась по вопросам МСУ с Дмитрием Козаком и поняла, что «существующее законодательство не снимает проблем Москвы и Петербурга».

Бродский также заметил, что, скорее всего Матвиенко выступит с инициативой нового системного федерального закона, для чего будет создана рабочая группа из специалистов Москвы и Петербурга, куда войдут также депутаты ЗакСа и представители городского правительства. «С одной стороны надо создать в районном звене муниципальные советы, а с другой глава районной власти должен быть им подотчетен», — заметил он. Он пояснил, что кроме опасения потерять вертикаль власти, существуют проблемы с нынешним законодательством, так оно не предоставляет возможности для такого смешения государственной и муниципальной власти, каждая из которой функционирует самостоятельно.

«Поэтому нужны специальные нормы, эксклюзивное законодательство для Москвы и Петербурга, где такое смешение стало бы допустимым», — сообщил Бродский. Он также отметил, что Валентина Матвиенко обещала «подтянуть» специалистов федерального уровня для решения этой проблемы».

Начнем с разбора положения: «существуют проблемы с нынешним законодательством, так оно не предоставляет возможности для … смешения государственной и муниципальной власти, каждая из которой функционирует самостоятельно».

Речь идет о ситуации, когда с одной стороны «надо создать в районном звене муниципальные советы, а с другой глава районной власти должен быть им подотчетен». Все дело в том, что сейчас глава районной власти подчинен губернатору и Правительству Санкт-Петербурга, поэтому подотчетность главы местному совету вызывает «опасения потерять вертикаль власти».

Скорее всего, последнее, т.е. «опасения потерять вертикаль власти», а не проблемы с законодательством, и являются причиной торможения реформы МСУ городским руководством (именно так я расцениваю речи о создании «рабочей комиссии»).

Попробую убедить, что и опасения потерять вертикаль власти, и проблемы с законодательством несколько преувеличены.

Для наглядности сделаем следующее. Возьмем лист бумаги формата А4 и соединим линиями (диагоналями) противоположные углы листа. Проведем две окружности с центром в точке пересечения этих линий: одну радиуса 2,5 см, другую радиуса 10 см. Получим две концентрические окружности. Часть листа, ограниченную окружностью 2,5 см, т.е. круг радиуса 2.5 см, окрасим красным цветом. Часть листа расположенную между двумя концентрическими окружностями, т.е. кольцо, окрасим в синий цвет.

Предположим, что круг радиуса 10 см, т.е. все, что окрашено, схематически представляет собой муниципальное образование город Ломоносов.

Предположим также, что часть круга, окрашенная в красный цвет, т.е. внутренний круг, это объем вопросов местного значения, выраженный в рублях. Другими словами, внутренний круг, соответствует бюджету муниципального образования город Ломоносов.

Часть круга, окрашенная в синий цвет, – это объем поручений Ломоносовского территориального управления (бывшего), выраженный также в рублях. Т.е. кольцо, окрашенное в синий цвет, характеризует бюджет бывшего Ломоносовского территориального управления.

Отношение площадей красного круга и синего кольца приблизительно характеризует отношение бюджетов Ломоносовских местного самоуправления и территориального управления.

Напомню, что и муниципальное образование г. Ломоносов и Ломоносовское административно-территориальное управление – это в нашем примере один и тот же круг радиуса 10 см. Цветами же разделены полномочия местного совета и администрации территориального управления. В соответствии с Конституцией эти цвета не должны перемешиваться, поскольку местное самоуправление действует самостоятельно.

Будем, однако, реалистами и вспомним, каким образом определяется круг вопросов местного значения, внутри которого местное самоуправление действует самостоятельно. Мы увидим, что круг вопросов местного значения определяется законом, т.е. государственной властью. После этого замечания, всякие высказывания об абсолютной независимости (самостоятельности) местного самоуправления будут неверными. Таким образом, речь может идти только об относительной самостоятельности местного самоуправления. Раз государственная власть определяет круг вопросов местного значения, т.е. круг, куда она не собирается вмешиваться, если конечно МСУ будет держать себя в рамках обозначенных законом, то государственная власть может определить и круг вопросов, где она будет действовать совместно с МСУ. При этом, чтобы сохранить принцип единоначалия, государственная власть передает бразды оперативного управления МСУ, оставляя за собой стратегическое управление и контроль за передаваемым кругом вопросов. Получив указанный круг вопросов под оперативное управление, может ли МСУ, ссылаясь на Конституцию, говорить о самостоятельности в данном круге вопросов? Конечно же, нет. Однако МСУ впоследствии может претендовать на включение круга вопросов, переданного под оперативное управление, в круг вопросов местного значения, если всей своей деятельностью докажет необходимость этого.

Переходя к нашему примеру, заметим, что круг вопросов, который может быть передан МСУ под оперативное управление, это кольцо окрашенное синим цветом. Может ли эта воображаемая передача ряда полномочий МСУ вызывать «опасения потерять вертикаль власти»? Полагаю, что нет. Стратегическое управление и контроль над передаваемым кругом полномочий остаются за государственной властью (в нашем примере за Правительством Санкт-Петербурга).

Если пример с города Ломоносова перенести на весь город Санкт-Петербург, то мы должны будем нарисовать три концентрические окружности, так чтобы площадь внутреннего круга в некотором масштабе (внутренний круг будем по-прежнему окрашивать в красный цвет), соответствовал бы бюджету всех муниципальных образований. Примыкающее к кругу кольцо будем окрашивать в синий цвет, а площадь кольца в выбранном масштабе должна совпадать с бюджетом всех территориальных управлений. Внешнее кольцо не будем никак закрашивать, т.е. на бумаге оно будет иметь белый цвет. Площадь последнего кольца должна в выбранном масштабе составлять остальную часть городского бюджета. В процентах упомянутые площади должны соотноситься как 2%, 25% и 73% (примерно так эти числа соотносятся в городском бюджете 2004 года).

Если Правительство Санкт-Петербурга побоится передать МСУ в оперативное управление 25% бюджета окрашенного на рисунке в синий цвет, то я посоветовал бы Валентине Ивановне Матвиенко распустить это Правительство и набрать новое. При наборе команды новых управленцев им нужно задавать только один вопрос: могут ли они, имея 73% городского бюджета в непосредственном управлении и 25% в контролируемом режиме, сохранить управляемость в городе? Полагаю, что команд, согласных управлять на таких условиях, в городе нашлось бы немалое количество.

Подозреваю, что читатель, прежде чем анализировать написанное выше, спросит, а есть ли законодательная база для ваших фантазий? Отвечаю, есть. Необходимая законодательная база содержится в новом федеральном законе о местном самоуправлении. Муниципальные образования второго уровня и есть тот уровень МСУ, куда можно передавать государственные полномочия, описанным мной образом. Это тот самый уровень, где государственная власть действует совместно с МСУ, якобы в противоречии с Конституцией. Так что закон позволяет «смешивать» государственную и муниципальную власти.

Выше я пытался объяснить, что противоречия с Конституцией в упомянутом «смешении» нет, но при описанном мной управлении появляется возможность реального развития демократии, если хотите, выращивания ее. Кроме того, Губернатор получает дополнительный контроль исполнения бюджета территориальных управлений в лице местных советов.

Здесь же хотелось бы отметить один немаловажный недостаток проекта питерского закона о местном самоуправлении, предложенного господином Тимофеевым. Он предлагает передавать государственные полномочия в муниципальные образования первого уровня, что не предусмотрено законом.

Однако я не собираюсь указывать одни только недостатки. В качестве положительного примера я мог бы привести Постановление Законодательного Собрания «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге» N 329 от 11 июня 2003 года и Приложение 1 к нему. Несмотря на прошедшие в марте выборы в местные советы идеи, заложенные в Постановлении, актуальны и по сей день. К ним необходимо вернуться.

Перечитав написанное выше, я вновь прихожу к выводу, что создание «рабочих комиссий», упомянутых в сообщении Росбалта, есть очередная попытка затормозить реформу МСУ в Санкт-Петербурге.

Несколько иные цели создания «рабочей комиссии» и «системного федерального закона» приоткрывает нам сообщение на сайте от 02.04.2004: «Комитет по законодательству Законодательного собрания Санкт-Петербурга принял решение поддержать изменения в федеральном законодательстве, касающиеся особенностей государственного управления и местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге» (смотри ссылку к этому сообщению).

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.