ТЕЗИСЫ ДОКЛАДА: «Законодательная база деятельности муниципальных советов Санкт-Петербурга в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения»

Борисенко С.Э., глава МО № 70
16.04.2001

Мы собрались сегодня обсудить достаточно узкую область деятельности МСУ, но на мой взгляд, невозможно выделить только эту проблему без рассмотрения причин, приведших к теперешнему бедственному положению в Санкт-Петербурге во всех так называемых “вопросах местного значения”.

Поэтому доклад построен следующим образом:

  • в первой части – анализ законодательства и причин отсутствия должной дееспособности МСУ в Санкт-Петербурге;
  • сравнение с московской моделью МСУ;
  • сопоставление предметов ведения Администрации СПб и МСУ;
  • вторая часть - законодательная база обеспечения сан-эпид благополучия на территории СПб и МО и возникающие в связи с этим проблемы;
  • предложение наиболее эффективного пути выхода из ситуации.

Часть материала взята с муниципального сайта Васильевского острова, все ссылки в докладе имеются.

К настоящему времени в Санкт-Петербурге сложилась ситуация, совершенно не соответствующая нормам Конституции РФ и федерального законодательства, что недопустимо нарушает права и интересы населения.

Эту ситуацию предопределили законы Санкт-Петербурга, нарушающие основные положения Конституции и законодательства РФ, и направленные на ограничение прав местного самоуправления.

Так, Закон “О местном самоуправлении в СПб” предусматривает “местное самоуправление”, не вполне соответствующее статье 2 закона Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 28.08.95 г. № 154-Ф-3, а также статье 3 Конституции РФ.

Действительно, в федеральном законе (Российской Федерации “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (статья 2) предусматривается следующее:

"1.Местное самоуправление в РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;

2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ".

Причем, п.2 в этой статье имеет принципиальное значение, т.к. энциклопедическое определение слова “деятельность” существенно отличается от понятия “власть”.

Власть (согласно, например, Большой Советской Энциклопедии) это “авторитет, обладающий возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других людей”.

А деятельность – “специфическая человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цели, средства, ресурсы и сам процесс…”.

Конституция РФ, являющаяся законом прямого действия и имеющая приоритет перед остальным федеральным законодательством, определяет местное самоуправление даже еще более четко и основательно. Ею, в частности, предусматривается, что “носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ” (ст.3 п.1), что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления” (ст.3 п.2).

И, тем не менее, федеральный закон и закон Санкт-Петербурга (“О местном самоуправлении в СПб”) определяют местное самоуправление (ст.3) как, всего лишь, некую, “признаваемую и гарантируемую конституцией, самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения”.

В отличие от российского законодательства, закон Санкт-Петербурга вовсе не предусматривает создание местного самоуправления с целями и средствами, ориентированными на осуществление власти народа через органы местного самоуправления, и вообще не определяет никаких целей для предусматриваемых им муниципальных советов.

Более того, в нарушение территориальных основ местного самоуправления, Закон СПб “О территориальном устройстве СПб” (в редакции от 23.06.97 г. № 112-36) позволил объявить муниципальными образованиями не реально существующие 22 района города, а 111 микрорайонов, границы которых определялись территориями обслуживаемыми ранее бывшими жилконторами. Каждый район поделился таким образом, на несколько муниципальных образований, что, в конечном итоге, поставило Муниципальные советы на уровень значительно более низкий, чем Территориальные управления Административных районов города.

Такая ситуация полностью исключила возможность решения вопросов местного значения на основе непосредственного взаимодействия городской и районной администрации с местным самоуправлением, осуществляющим обратную связь между властью и населением.

В то время как опыт крупнейших городов разных стран (Лондон, Варшава, Гамбург, Париж, Стокгольм) показывает, что такое взаимодействие совершенно необходимо в условиях единого городского хозяйства, и что местное управление может и должно эффективно сочетаться с городским не ниже, чем на районном уровне, где есть устоявшиеся десятилетиями структуры управления, кадры, ресурсы. Кроме того, искусственное дробление района на муниципальные округа в условиях единого городского хозяйства придало совершенно неопределенный смысл даже самим понятиям, установленным законодательством РФ для местного самоуправления (муниципальная собственность, муниципальный бюджет, вопросы местного значения и пр.).

В Москве статья 12 закона РФ была реализована в виде муниципалитетов, включающих в себя муниципальные собрания, состоящие из 5-7 демократически избранных представителей населения муниципального района (советников) и главу местной администрации (главу муниципалитета), назначаемого мэром с конкретно установленным порядком их взаимодействия, обеспечивающим оптимальное решение вопросов местного значения в рамках единого городского хозяйства. Муниципальное собрание вправе осуществлять контроль за деятельностью главы муниципалитета, за порядком использования земельных участков и муниципальной собственности. Оно утверждает сметы доходов и расходов, годовую программу социально-экономического развития и застройки территории (а также отчет об исполнении), порядок управления муниципальной собственностью и иные вопросы местного значения. Члены муниципального собрания в своей деятельности замыкаются на ТОСы (территориальное общественное самоуправление микрорайонов).

Наши муниципальные советы совершенно несопоставимы по эффективности и полезности даже с московскими ТОСами, бесплатно действующими примерно на том же территориальном уровне, но замыкающимися в своей деятельности на муниципальных советников, имеющих реальные возможности влиять на решение любых вопросов местного значения. В то время как в Санкт-Петербурге муниципальные советы вопросы местного значения в принципе решать не могут, а способны, обособленно от городской администрации, осуществлять лишь несущественную для населения деятельность.

Основанный на таких законах “Устав Санкт-Петербурга” предопределяет фактическое исключение местного самоуправления из всех сфер практического решения вопросов местного значения.

Исполнительная власть по всем вопросам жизнедеятельности города осуществляется, согласно Устава СПб, Администрацией, назначаемой губернатором. В частности, Устав Санкт-Петербурга предусматривает (ст.45), что “перечень отраслевых и территориальных органов Администрации и предметы их ведения устанавливаются законами СПб по представлению губернатора”. Этот перечень включает многочисленные комитеты: по финансам, управлению государственным имуществом, содержанию жилищного фонда, градостроительству, благоустройству и дорожному хозяйству, и др. Более того, к компетенции Администрации относятся (ст.46):

  1. Охрана порядка и т.п.;
  2. Разработка проекта бюджета, его исполнение и отчет об исполнении;
  3. Разработка планов и программ социально-экономического развития и их реализация (после утверждения ЗакС);
  4. Управление и распоряжение собственностью СПб и переданной в ведение федеральной собственностью;
  5. Проведение государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

По существу, все эти вопросы, безраздельно отнесенные к предметам ведения и к компетенции Администрации, являются, одновременно, и “Вопросами местного значения” для жителей муниципальных округов.

Действительно, Устав Санкт-Петербурга предусматривает, что законами СПб определяются предметы ведения муниципального образования, объекты его собственности и источники местных бюджетов (ст.64), а также порядок наделения отдельными полномочиями власти (ст.65).

В результате жители Санкт-Петербурга лишены возможности осуществлять свою власть конституционным путем, т.е. через губернатора, возглавляющего исполнительный орган государственной власти, а также через органы местного самоуправления, уполномоченные участвовать в разработке и контроле выполнения мероприятий по обеспечению жизнедеятельности на районном и городском уровне. Пользуясь этим, отраслевые и территориальные органы управления Администрации бесцеремонно предопределяют решение всех вопросов, в том числе, местного значения, в соответствии со своим пониманием и целями, пренебрегая мнением и интересами населения и даже законодательством РФ.

Да, за три года существования МСУ сделан огромный шаг вперед – хороший контакт с ЗакС, налаживается опека и попечительство, социальная помощь в различных формах, работает множество унитарных предприятий и учреждений, освоено благоустройство – но не благодаря действующему законодательству, а только волей и упорством людей, пришедших в МСУ с желанием принести пользу людям и великому городу.

Но за повседневной деятельностью оказался в тени один из главных вопросов – экономическая эффективность работы МСУ (для чистоты эксперимента абстрагируемся от властной и политической составляющей).

Критерий определить трудно, но заботливая администрация, собирая и анализируя данные за весь город, делает неутешительный вывод – много едят народные избранники. И действительно, стоимость любого акта органов МСУ, соотнесенная с расходами на содержание самих органов окажется высокой. Например, документальная стоимость возведения детского городка низка (т.к. у всех существуют конкурсные процедуры), но если добавить туда накладные расходы на содержание, то получится совсем другая картина. Естественно, чем меньше Муниципальный округ и меньше у него доходная база, тем этот коэффициент будет выше!

С этой точки зрения деление не на районы, а на 111 округов можно сравнить с превосходно выполненной экономической диверсией против родного города.

Наиболее правильный выход предложен опять же МСУ Васильевского острова еще в прошлом созыве – создание централизованных служб в границах района.

Итак, проблема выявлена в результате многолетней практической деятельности МСУ – слабая нормативная база. То же в полной мере относится и к обеспечению с-э благополучия населения. А теперь – о той самой законодательной базе по с-э благополучию на территории СПб. С ней разобраться очень просто, т.к. имеется всего пять (!) базовых документов:

  1. ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” № 52-ФЗ от 30 марта 1999 года.
  2. Положение “О государственной санитарно-эпидемиологической службе” утв. Пост. Пр-ва РФ № 554 от 24 июля 2000 г.
  3. Положение “О государственном с-э нормировании” утв. Пост. Пр-ва РФ № 554 от 24 июля 2000 г.
  4. Закон СПб “О местном самоуправлении в СПб”.
  5. Постановление ЗакС СПб “Об образовании профильной комиссии по оказанию содействия ОМСУ в СПб в решении вопросов здравоохранения, сан. Благополучия и охраны окр. Среды на территории МО” № 503 от 4 октября 2000 г.

И все!

Единственная ссылка на наши полномочия – в ст. 7 ФЗ “О с-э благополучии населения”: “осуществляют деятельность в пределах полномочий, предоставленных им законодательством РФ и субъекта”

Единственный пункт 11 в статье 8 закона СПб “О местном самоуправлении в СПб” оставляет простор для самых экзотических толкований, чем пытаются пользоваться государственные чиновники различных уровней. Самый главный аргумент – “но это же ваше полномочие, делайте!” Точно такие же полномочия (с несравненно большим финансированием) существуют на федеральном и на городском уровнях.

Живейший пример – обращение администрации с предложением принять постановление о порядке обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов. Далее гнев жителей будет (уже справедливо!) обращен на МСУ – “приняли постановление – теперь выполняйте!” При отсутствии властных полномочий, используя только право на защиту в суде, выполнить собственное постановление будет нереально.

На мой взгляд, целесообразно издать правовой акт государственной власти Санкт-Петербурга на эту же тему. Ведь организация условий для обеспечения услугами торговли – тоже наше полномочие, однако отраслевой комитет Администрации и главы ТУ находят возможность отрегулировать этот вопрос без помощи МСУ.

Часты обращения органов гос. Власти за финансовой помощью, вопреки конституционным положениям, бюджетному кодексу. Легитимной представляется договорная форма отношений с органами государства. Но возникает законный вопрос – а для этого ли мы создавались, чтобы служить дополнительным каналом бюджетного финансирования? Опять же получается слишком дорогой транзит финансов.

В Уставе Санкт-Петербурга присутствует разделение полномочий между субъектом и федерацией. По моему мнению, необходимо каждое полномочие, закрепленное базовым законом “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, регламентировать отдельным законом с четким указанием объемов, конкретных полномочий и сферы деятельности, не пересекающихся, а дополняющих или изменяющих полномочия Администрации.

Таким образом, вырисовались два пути решения проблемы с с-э благополучием:

  • заключение договоров с компетентными организациями (не совсем безупречный путь, особенно в случае с гос. органами);
  • корректировка и пополнение действующего законодательства Санкт-Петербурга.

Здесь не могу не согласиться с Шубиной Ниной Владимировной: (цитата) “Наконец, самый актуальный вопрос – проблема разграничения компетенции Администрации города, районных властей и муниципалитетов. Кстати, некоторые муниципалитеты выходят из положения путем простого соглашения с другими структурами власти. Некоторые ищут свой путь, но в любом случае он должен быть легитимным”.

Путин В.В. Послание Президента РФ от 26 марта 2001 (цитата): “Нам давно пора навести порядок и в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто нелогично. Я считаю, что к этой работе должны быть привлечены практики и эксперты местного самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющие богатый теоретический и практический опыт. Таких людей у нас достаточно”.

Как решить эту проблему?

Можно, конечно, долго негодовать по поводу Законодательного Собрания – в их компетенции разработка и принятие законов, но из состава депутатов всего 4 профессиональных врача и только двое (Редько Александр Алексеевич, Панченко Анатолий Иванович) имеют опыт работы в Комитете по здравоохранению.

Среди нас вполне достаточно квалифицированных людей, поэтому предлагаю всем коллегам, желающим принять участие в разработке проекта закона “О с-э благополучии населения в Санкт-Петербурге” присоединиться к активу Управления.

в начало страницы  
  Опубликовано на сайте "Местное самоуправление в Санкт-Петербурге " -
  ©ПРИОР Северо-Запад.
  При использовании информации ссылка обязательна.